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人民調解委員會規范化建設“一帶X”工作模式研究 史運德

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                                                                                          史運德    北京市門頭溝區司法局基層科2011年8月,為了進一步推動門頭溝區人民調解工作,司法局開展了人民調解委員會規范化建設示范單位創建活動,旨在通過規范人民調解委員會的建設,進一步調動廣大人民調解員工作的積極性和主動性。通過自查、申報、檢查、驗收等程序,確定了大峪街道中門花園社區人民調解委員會、龍泉鎮東辛房村人民調解委員會等26個人民調解委員會為我區首批“人民調解委員會示范單位”,經過半年多的不斷完善,26個示范人民調解委員會的建設初見成效。為了更好發揮示范人民調解委員會的積極帶動作用,全面發揮基層人民調解組織在社會穩控方面的“第一道防線”作用,2012年年初,門頭溝區司法局決定在全區推行人民調解委員會規范化建設“一帶X”工作模式,旨在全面強化我區人民調解委員會規范化建設,促進人民調解工作職能作用的全面發揮。
一、什么是“一帶X”工作模式
人民調解調解委員會規范化建設“一帶X”工作模式,是門頭溝區司法局在2011年確立26個“人民調解委員會示范單位”的基礎上,進一步推進全區人民調解委員會規范化建設的一種工作模式,其中的“一”就是現有的26個示范人民調解委員會中的每一個調委會,“X”就是其他尚未達到規范化建設標準要求的人民調解委員會之中的每一個調委會,“一帶X”:通過每個現有示范人民調解委員會帶動若干個尚未達到規范化建設要求的人民調解委員會,進而逐步規范和完善基層人民調解委員會的組織隊伍建設、調解場所建設、工作制度建設、業務活動規范、工作紀律規范等,從而真正發揮人民調解工作在化解社會矛盾糾紛中的基礎性作用,推進我區人民調解工作的全面開展。
二、為什么要搞規范化建設“一帶X”
2011年1月1日,《人民調解法》正式實施,人民調解工作在化解矛盾糾紛中的基礎性作用得到了進一步肯定,人民調解工作的規范化要求也有了更高標準。隨著我區跨越式發展和城鄉一體化進程的快速推進,原有調解組織的隊伍建設、制度建設、工作規范建設等已經不能夠很好適應當前社會變化的需要,存在主要問題如下:
(1)人民調解組織人員更替變化滯后,組織完善度不夠。我區13個鎮街、178個行政村、99個社區居委會按照要求都建立了相應的人民調解委員會,還有一些企業和行業也建立專業性的人民調解委員會。但是,由于我區跨越式發展給經濟社會帶來的急劇變化,這些組織人員的構成由于兩委人員變更、村民的遷徙和流動等原因,已經出現了更新不及時、組織機構設置流于形式等問題。一些人民調解員實際上并不能真正及時、有效地開展人民調解工作。
(2)基層人民調解組織制度建設不完善、不規范。早期我區依據北京市司法局關于人民調解組織建設“六統一”要求,對全區基層人民調解組織從工作標識的懸掛、工作職責的明確到調解事項的登記、調解文書的歸檔、調解數據的統計等各項內容都做過詳細要求,但是,隨著這些年基層村居委員會的地址變遷和人員更替,這些標識要求、制度要求難免出現了殘缺,人民調解員在工作過程中不規范、不嚴肅現象時有發生,現實情況需要我們全面、及時地搞好基層人民調解組織的規范化建設。
(3)人民調解員主觀能動性不強,作用發揮不夠。由于人民調解制度的性質特點,決定了人民調解的案件主要集中在婚姻繼承糾紛、贍養撫養糾紛、財產侵權糾紛、土地拆遷糾紛、相鄰關系糾紛等與群眾生活密切相關的、易發的、常見的幾種民事類糾紛,這些糾紛的解決與否往往對村干部本人影響并不大,加之調解工作沒有專項經費支持,有些糾紛調解工作往往費力不討好,一些村居委會干部為了抓好本村居的經濟建設、為百姓爭取看得見摸得著的利益,對待像人民調解這樣的一些軟性工作,往往僅稍加過問或者直接就將當事人推向了訴訟等其他糾紛解決途徑,主動開展調解的主觀能動作用發揮的并不突出。
(4)調解質量、調解效力有待于進一步提高。稍好一點的人民調解委員會,能夠在發現百姓中間的一些糾紛問題時,積極通過人民調解來解決問題,但就是這些為數不多的主動調解,在調解質量和調解效力上也有待于進一步提高。造成這種結果的原因是人民調解員的法律素質不高、調解能力不強,人民調解工作的法律性決定了人民調解員對于法律知識的理解和調解技巧的掌握程度將會直接影響到人民調解工作的質量,當前社會矛盾的紛繁復雜,法律關系錯綜難辨,因為法律知識掌握程度不夠而使調解工作陷入困境的情況時有發生。
上述問題表明,想要真正促進人民調解工作職能的發揮,全面系統開展人民調解委員會規范化建設勢在必行,只有從組織建設、隊伍建設、調解場所規范、工作制度規范、業務活動規范、工作紀律規范等方面全面規范起來,人民調解工作才能更好開展,其作用才能更好發揮。
三、為什么“一帶X”的工作模式可行
26個示范人民調解委員會的建設完善,為我們提供了能夠帶頭引路的典型,它對于引導帶動其他人民調解委員會的規范化建設具有理論上的優越性和實踐上的可操作性。
一是因為“一帶X”符合人民調解的民主性。人民調解委員會是依法設立的群眾性自治組織,人民調解員是由人民群眾選舉產生,人民調解通過人民群眾自我教育、自我管理、自我服務,化解自己內部的矛盾糾紛,是社會主義國家人民當家做主、行使管理社會事務民主權利的重要體現。通過“一”來帶動“X”,就是進一步打破人民群眾的村居行政區域界限,更大范圍地發揮人民群眾能夠自我教育、自我管理、自我服務的這種民主自治精神,更好地取百家之長補自己之短。
二是“一帶X”符合馬克思主義實踐認識論。馬克思主義實踐認識論告訴我們:實踐決定認識,實踐是認識的來源和最終目的,實踐是檢驗認識正確與否的唯一標準;認識對實踐有反作用,正確的認識、科學的理論對實踐有指導作用,錯誤的認識、不科學的理論對實踐有阻礙作用。科學理論是人們對事物及其發展規律的正確認識,它對實踐活動具有巨大的推動作用。我們正是在不斷摸索完善的實踐中,歸納出了人民調解委員會規范化建設的這些“一”的典型,這些“一”是在不斷實踐過程中形成的正確認識,通過這些“一”來帶動其他的“X”,是讓正確認識來指導實踐,并在實踐中得到進一步檢驗的具體體現。
三是“一帶X”符合群眾路線工作方法。黨的群眾路線既包括“一切為了群眾,一切依靠群眾”的群眾觀點,也包括“從群眾中來,到群眾中去”的工作方法。“人民調解委員會是依法設立的群眾性自治組織,人民調解員由人民群眾選舉產生。”體現了人民調解工作相信群眾、依靠群眾的群眾觀點。“人民調解工作調解的糾紛是人民內部矛盾,調解的宗旨是為人民群眾排憂解難,調解的目的是平息人民群眾之間的紛爭,增強人民內部團結,維護社會穩定。”體現了人民調解工作從群眾中來、到群中去,一切為了群眾的根本目的,讓這些具有很強群眾自治性組織通過互相幫助、互相帶動,進而實現逐步全部規范,本身就是群眾路線的一種體現。
四、“一帶X”中的“一”有什么優勢,“一帶X”都要帶什么
“一帶X”中的“一”在組織建設、隊伍建設、調解場所規范、工作制度規范、業務活動規范、工作紀律規范、經費保障規范等幾個方面已經初步形成了規范化標準,“一帶X”就是要通過“一”的帶動,逐步實現“X”都能達到這些標準要求,進而解決困擾人民調解委員會建設和人民調解工作職能作用發揮的一些問題。
(一)通過帶動組織建設,破解調解組織更替變化不規范難題
規范化人民調解委員會要求:村居、鎮街、企事業單位人民調解委員會名稱由“所在地行政區域名稱或企業事業單位名稱”+“人民調解委員會”兩部分組成;行業性專業性人民調解委員會名稱,由“行政區域名稱”+“行業、專業糾紛類型”+“人民調解委員會”三部分組成;人民調解委員會發生人員變化、地址變更或者新增、撤銷等情形,于發生之日起30日內向司法行政機關備案,同時在調解組織辦公場所向社會公告。這些規定從制度上規范了人民調解委員會的名稱和人員更替、地址變更等變更程序,從而使人民調解工作在組織形式能夠跟上時代變化的需要,能夠滿足百姓實際需求的需要。
(二)通過帶動隊伍建設,破解調解組織人員組成和人員素質難題
一個規范的人民調解委員會,調解委員由3至9人組成,應有婦女和少數民族成員。村居人民調解委員會以不少于每100戶設置一名人民調解員的標準進行選聘,形成遍布轄區的隊伍建設格局。鎮街人民調解委員會至少選聘2名專職人民調解員、行業性專業人民調解委員會至少選聘3名專職人民調解員負責人民調解委員會的日常工作。只有調解組織的工作人員組成和人員素質得到了保障,調解工作的有效開展才能得到保障。
(三)通過帶動調解場所規范,提升調解工作形象,擴大調解工作在百姓中的影響力和認知度
人民調解委員會一般應當有單獨使用的調解工作場所,室外應有該人民調解委員會名稱的標牌,室內懸掛全國統一的人民調解標識、調解原則、當事人在人民調解活動中的權利和義務;置有人民調解員花名冊,載明調解員工作職責或對應的責任區域;配備桌椅、書柜、檔案柜、桌牌等必備辦公設備。室內干凈整潔,能夠滿足不公開調解糾紛的需要。規范的辦公場所對于提升人民調解工作形象,取得百姓對調解的信賴有著重要意義。
(四)通過帶動業務活動規范、工作制度規范,促進調解工作正規化、制度化
建立崗位責任制度,明確責任分工和責任區域,嚴格崗位職責和工作紀律;建立糾紛排查制度,定期糾紛排查化解與特殊時期的專項矛盾排查化解活動相結合;建立學習培訓制度,人民調解員每年不少于一次學習培訓;建立工作例會制度,定期召開人民調解工作例會;建立回訪督促制度,對已經調結的特別是分期履行和容易反復的糾紛要適時進行回訪;建立請示報告制度,能夠確保事態不擴大、不蔓延、不激化;建立檔案管理制度;建立統計分析制度。通過全面規范人民調解的業務活動規范和工作制度,逐步促使我區的人民調解工作更加正規化,促使人民調解工作各項管理更加制度化,提高人民調解工作的社會影響力和公信力。
(五)通過帶動工作紀律規范、經費保障規范,促進人民調解員積極發揮職能作用
人民調解員開展人民調解工作要佩戴全國統一的人民調解徽章,佩戴貼有相片、載有姓名的胸牌,言行有禮、舉止規范。人民調解委員會能夠及時開展調解工作,根據當事人的意愿積極協助辦理人民調解協議書司法確認。人民調解委員會接待咨詢、受理糾紛、調解筆錄、協議制作、回訪記錄等檔案裝訂規范齊全。人民調解委員會要在明顯位置設立意見箱或意見簿,公布辦公時間、業務電話和監督電話。人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費應足額發放到人民調解委員會及人民調解員手中,有發放記錄等憑證。通過責任制度和經費保障,督促、調動廣大人民調解員工作的積極性。
五、“一帶X”工作模式具體應該怎么帶
首次確定的26個示范人民調解委員,有鎮街人民調解委員會6個,社區人民調解委員會10個,農村人民調解委員會10個,涵蓋了我區13個鎮街轄區范圍,基本上保證了每個鎮街都有1~2個示范人民調解委員會,這為我們實施下一步的“一帶X”具體操作打下了好的基礎,要充分發揮這些“一”的帶動作用,具體可以從以下幾個方面入手:
(一)從管理實施層面上講,可以通過由區司法局指導監督、各鎮街司法所具體安排實施、當地黨委政府支持配合來帶動
基層人民調解委員會的規范化建設,全區需要有一個標準;規范化達不達標,全區需要一把尺子。區司法局應當肩負起規范性標準的制定和對各個人民調解委員會規范化建設的檢查驗收工作。“一帶X”工作重點在各基層人民調解委員會,各鎮街司法所熟悉情況、方便管理,負責“一帶X”的具體安排實施責無旁貸。當然,“一帶X”的實施離不開當地黨委政府的大力支持和積極配合,當地黨委政府支持不支持、支持的力度大小,是各鎮街基層人民調解委員會規范化建設能不能搞、搞得好與壞的關鍵。
(二)從地理位置上講,通過相鄰或相近的地緣優勢,就近帶動
相鄰或相近的村居,在地理環境、風俗習慣、人員組成等方面往往有著相似的情況和千絲萬縷的聯系,現有的人民調解委員示范單位就近帶動附近的人民調解組織進行規范化建設有以下優勢:一是相互之間人員熟悉,交通、辦公、居住環境等條件便利,從技術層面上實施幫扶帶動便于操作;二是就近實施幫扶帶動能夠大大節約工作成本,方便被帶動的村居隨時隨地能夠和示范單位探討學習;三是便于大家互相幫助學習、互相競爭,有利于形成村村之間比學趕幫的良性競爭局面。當然,就近帶動也不是“一刀切”、“一把抓”,我們在提倡就近帶動的同時也不能忽略了各個村居的具體情況和自身特點,各個村居也可以根據自身情況,根據自身所具有的優勢和所存在的不足,選擇能夠互相匹對的示范人民調解委員會進行結對幫扶帶動,這樣更有利于在“一帶X”的過程中能夠取長補短,事半功倍。
(三)從工作業務上講,可以通過集中討論、單獨交流、觀摩學習等方式帶動
已有的26個示范單位,在組織隊伍建設、調解場所的建設、工作制度工作紀律的完善、業務活動規范和經費保障落實等方面都已經基本達到規范化建設的標準要求,在“一帶X”的實施過程中,可以通過參觀學習示范單位的場所建設、制度建設、檔案管理等來規范自己單位的一些基礎設施和基礎性制度的建設;可以通過討論探討的形式,互相學習在調解過程中積累的一些好的經驗和做法,互相探討在人民調解實務中一些制度如何規定更便于人民調解員操作實施;可以通過組織新任人民調解員觀摩學習一些經驗豐富的老人民調解員現場調解來實現在實務中培訓、在實踐中成長,從而切實發揮示范單位的帶動作用。
(四)從具體實施步驟上講,可以實施分先后、分批次的梯次帶動
通過一帶一、一帶二逐步實現后來的“二”也能夠二帶二、二帶四,進而逐步實現全區的人民調解組織都達到規范化建設要求。“一帶X”的過程中我們在重視“一”的積極帶動作用的同時,也要注重“X”的自身實際情況,各基層人民調解委員會所在的村居的經濟條件、人員組成結構有其自身的特殊性,要進行分階段、分批次的梯次帶動而不是一哄而上、全部帶動。“一帶X”的實施要根據“X”自身條件的成熟一個規范一個,條件接近的村居盡早實施、早日規范;對各種設施、制度建設尚不完善、條件尚未成熟的村居,“一”在帶動的過程中要通過多次幫助、逐步幫助積極幫其完善自身條件,爭取早日達到規范化要求。

 

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